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中国特色民事行政检察的制度实践与理论探索——民事行政检察30周年综述(下篇)

2019-07-07来源:青岛热线

                待    续   下   文


二、民事行政检察30年的理论探索


30年来,民行检察工作在探索中前行,民行检察理论研究也日益受到重视。围绕民行检察制度的存废、权力属性、职能定位、价值目的、监督范围、监督方式、检察机关提起公益诉讼等问题,民行检察理论研究逐步走向深入,研究视野更为开阔,方法更为多元,研究成果更为丰富。中国特色的民行检察理论体系已经初步形成。

(一)关于民行检察制度的存废之争

1988年,高检院决定开展民行检察工作试点。试点之初即面临着我国是否需要民行检察制度这一质疑,这一争议在2000年左右达到顶点。围绕民行检察制度的存废之争,“两高”分别组织人员撰文进行论述,很多学者也就这一问题纷纷发表自己看法。围绕这一问题,理论界和实务界主要有以下几种观点:

一是取消说,认为“人民检察院的抗诉监督的合理性和必要性确是令人怀疑”,“检察机关民事抗诉权伊始,即已暴露出许多无法解决的矛盾”。二是弱化说。有的主张“可以对法官的违法、违纪和违反职业道德的行为实施监督和惩戒”,但不能监督法院的审判活动;有的认为民行检察制度维持当时现状即可,不应再强化。三是有限监督说,认为对民事诉讼实行适当的检察监督,是完全必要的,但同时需要“为民事检察监督制度划定恰当的范围与限度。”四是规范说,认为在我国现有体制下,民行检察制度有其必要性合理性,只是需要加以规范和完善。五是强化说,认为在我国“一府两院”的权力结构下,民行检察制度是不可或缺的,有必要加以强化和完善,主张对法院的审判活动要多角度、全方位地实施法律监督。法官和检察官在这一争论中,呈现出因职业差异而观点争锋相对的鲜明特点。

纵观历年来主张取消或弱化民行检察监督的文章,对民行检察制度的质疑主要有以下几点:

1.国外检察机关没有或者很少有监督民事诉讼和行政诉讼的职权。而反对者列举了苏俄模式、法国模式、德日模式、英美模式等4种立法体例,认为检察机关普遍都有对民事诉讼活动实施监督,或作为公共利益代表人提起诉讼或参与诉讼,而我国的民行检察制度只规定了抗诉权,不是太宽,而是太窄,应大大加强,才符合世界潮流。

2.民行检察监督与案件的不确定性存在矛盾。事实和法律的不确定性导致案件的不确定性,使得“错案”难以界定,检察机关认为裁判错误进行检察监督是不合理的。而反对者则认为,法官的自由裁量权不能任意行使,没有唯一的正确裁判不等于可以任意裁判,“如果法院的裁判超出了法律的规定,超出了自由裁量权的范围,就是对审判权的滥用或错用,这种情况下的裁判无疑是错案。”

3.民行检察监督会弱化法院审判权行使的独立性。反驳观点则认为,审判独立并不排斥对审判活动的监督。依据权力制衡的基本法理,审判权的行使当然需要监督,“强调法院的审判独立,而排斥对法院的监督,则是违背法理的”。监督不等于干预,将两者等同是错误的。检察机关的抗诉权只是程序启动权,并非代行法院审判权,检察机关并没有超出监督权范畴干预审判结果的权力。

4.民行检察监督与当事人处分权存在冲突。对这一问题的争论集中体现为,对于没有当事人申诉的民事案件,检察院能否依职权审查并提出抗诉?反对者认为,在这种情况下,检察机关的抗诉是对当事人处分权的不当干预,有悖于处分原则。相反观点则认为,两者并无矛盾。民行检察监督是对公权力的监督,既不影响当事人处分其实体权利,也不影响其处分诉讼权利。当事人的处分权不是绝对的,处分权的行使不能损害国家利益、社会公共利益及其他公民的合法权益,否则国家就可以干预。

5.民行检察监督破坏原被告之间诉讼结构平衡,影响司法公正。反驳观点则认为,检察监督只是一种监督、纠错机制,而不是站在一方当事人的立场来反对另一方,监督的结果可能有利于一方当事人,但不能由此认为检察机关代表一方当事人的利益。检察监督制度的存在,也在一定程度上抑制了法官恣意专断的冲动,有利于促进法院公正裁判。

6.民行检察监督损害了一事不再理及既判力原则和司法权威。反对观点则认为,既判力原则并非裁判一概不能撤销或改动,裁判的终局性和权威性必须以司法公正为前提,当裁判存在错误,依法定程序可以改动或撤销,这是世界各国通用的诉讼原则。以维护司法权威为借口,拒绝纠正错误裁判,只能适得其反,最终只会损害司法权威。

7.民行检察监督有损诉讼经济及诉讼效率原则。反对观点则认为,诉讼经济原则的前提是诉讼公正,只要判决存在错误,当事人不服,检察院不受理,当事人就会到处申诉,就要给予接待和处理,势必浪费更多的人力和物力。

民行检察制度的存废之争,虽然在一定时期曾经影响了民行检察工作的开展,但经过法官、检察官、学者的多方争鸣,理论界及实务界对此问题的思考不断深入,共识不断增加。此次论战客观上促使学界更多关注民行检察工作,促进了民行检察理论研究的深入,对民行检察制度的发展完善起到了积极的推动作用。2007年《民事诉讼法》修改,进一步肯定和完善了民事检察监督制度,民行检察制度的存废之争落下帷幕。

(二)民行检察的权力性质与职能定位

关于民行检察权的权力属性及职能定位,主流观点主要体现在以下几个方面:第一,是一种专门的法律监督权,体现在主体的专门性、手段的专门性、发挥作用的专门性上。第二,是一种程序性权力。其效力主要表现为启动某一纠错程序,其本质就是要用程序性的制约权来实现对实体的监督。第三,是对公权力的监督。2012年《民事诉讼法》修改后,规定“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”,据此有学者认为,法律监督对象主体范围将扩大到所有参与诉讼活动的人,但主流观点认为应该对“诉讼活动”作限缩解释,应指人民法院的审判、执行活动。当事人的诉讼活动,其合法性及程序效果均应接受民事诉讼法的调整或者交由法官判断。第四,是一种居中监督。检察机关代表国家行使法律监督权,在当事人之间保持客观、中立、公正立场,不代表任何一方当事人。第五,是一种事后监督。关于如何理解“事后”,有两种不同的观点,一种观点认为“事后”即指判决、裁定作出,诉讼、执行程序结束;另一种观点认为“事后”是指违法的审判、执行活动做出之后,与诉讼、执行程序的完结不一定完全重合。从2012年民诉法修改的情况看,后一种观点较为符合法律原义。

(三)民行检察监督范围

关于民行检察监督范围,不同历史时期呈现出不同争议焦点。

1.2012年《民事诉讼法》修改前主要涉及到以下几个具体问题:

(1)生效判决及裁定应否全部纳入检察监督范围

一是抗诉案件范围。有观点认为应该对抗诉范围加以限制,立法规定的抗诉范围过于宽泛,不仅稀释了民行检察监督的宝贵资源,也削弱了民事检察监督的实际力度。建议将民事检察监督的范围限制在程序性事项,认为应当保证法院对实质性事项认定权和裁决权的专有性。2012年《民事诉讼法》修改后仍有学者持此主张,认为应将监督重点放在对程序违法、伪造证据、是否有新证据等方面的监督上。不应过多关注案件的事实认定和适用法律错误与否。抗诉案件应该是存在重大裁判不公或影响公共利益的案件,以体现抗诉制度的价值理念。

二是对裁定的监督。检察机关一般认为监督的范围确有错误的全部裁定,其中又分为两种观点,一种认为除不予受理、管辖权异议裁定、驳回起诉等可上诉裁定外,其他裁定原则上不属于抗诉范围,但仍属于检察监督的范围,检察机关可以用检察建议或纠正违法通知等方式进行监督。一种观点则认为只要符合法定情形的生效裁判,都可以纳入抗诉范围。而法院则认为可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判。学界主流观点同检察机关第一种观点类似,认为对于不属于抗诉范围但确有错误的裁定,只能等到判决生效后,在对判决抗诉时一并提出抗诉。也有学者建议,对裁定的监督,可以考虑设置一个前置程序,在法院不采纳检察建议后,再考虑提出抗诉。

(2)人民法院民事、行政执行活动能否纳入监督范围

关于这一问题,因法检两院争议很大,2007年《民事诉讼法》修改时未纳入监督范围。2008年中央政法委提出了“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”的司法改革任务,2011年“两高”共同在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作,为2012年《民事诉讼法》修改奠定了基础,也终结了是否应该建立执行检察监督制度的争论。

(3)法院民事调解能否纳入检察监督范围

对这一问题,同样存在两种截然相反的观点。否定说的主要理由有:对调解进行检察监督与当事人自愿原则及处分原则相冲突;调解程序的软化和实体合法的伸缩性使检察监督无的放矢等;肯定说的主要理由:诉讼调解无论从调解过程看,还是从调解书效力看,实质上都是人民法院的一种民事审判活动,应该接受检察监督。有的法院片面追求调解结案的数字,助长了某些审判人员违反自愿原则,采用强迫或者变相强迫的方法进行调解,人民检察院加强对调解的法律监督尤为重要。

关于调解监督范围,有观点认为,生效调解书都应当列入检察监督范围,但只有因人民法院审判活动的原因导致调解书违背自愿原则或者合法原则或者调解损害国家利益或公共利益时,检察机关才应当抗诉。对调解书侵犯他人合法权益的案件,有的认为可以提出再审检察建议,还有观点认为,应以违背自愿、合法原则为标准来确定检察机关的调解监督范围,在立法未明确时采用检察建议方式监督,长远看则应该以抗诉方式进行监督。2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》及2012年修改后的《民事诉讼法》均明确对损害国家利益及社会公共利益的民事调解可以提出抗诉,但对于违反自愿及合法原则的调解未纳入监督范围,因此关于民事调解检察监督范围,仍有待实践深入探索及理论上的持续探讨。

2.2012年《民事诉讼法》修改后关于民行检察监督范围的讨论

2012年《民事诉讼法》修改,吸收了司法改革和检察实践成果,将民事调解、执行活动、审判人员违法等纳入民事检察监督范围,是一种制度上的突破。此后,理论界和实务界主要就以下几个问题进行了进一步探讨:一是民事调解检察监督的范围问题。有观点认为民事调解都应该纳入检察监督范围;还有学者认为《民事诉讼法》有关调解书检察监督范围的规定为“一般性条款”,认为损害集体经济组织利益、损害社会弱势群体利益,以及损害案外人利益等案件均可纳入检察监督范围。相反观点则认为,此种扩张解释是基于权利救济理念而提出,与相应的立法目的、立法精神以及立法所确立法律规范的意旨不相吻合。一些实务界人士则认为,对于当事人恶意串通,损害他人合法权益的虚假调解应予抗诉或提出再审检察建议。二是对诉讼参与人的监督问题。有观点认为,应该建立虚假诉讼其他参与人的责任追究机制,对代理律师、仲裁人员、公证人员、鉴定人员等分别向其主管部门提出书面建议进行相应处理,对参与虚假诉讼的行为人涉嫌刑事犯罪的向公安机关移送线索。从立法规定看,“两高”2016119日发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第18条规定,对于不依法履行生效法律文书确定的执行义务或协助执行义务的有关国家机关,检察机关可以提出检察建议,实际上是对执行当事人的监督。

3.关于行政检察监督范围问题

关于行政检察监督的范围,一直有比较大的分歧。主要在于对行政检察的概念有不同理解。其差异主要在两个方面,一是就监督对象和范围而言,对“行政”有不同的理解和表述,是行政机关还是所有的行政主体?是行政执法行为还是行政行为?抑或是行政活动或行政职能?或者直接表述为行政违法行为?二是就监督主体——检察机关而言,对“检察”也有不同的理解和表述,哪些检察职能和行为方式可以归为行政检察?主要可以归纳为三种观点:第一种,行政检察是检察机关对行政具有实质监督的一切活动。按这种概念理解,像原属检察机关的反贪、反渎职能,当其对象为行政机关及其工作人员时,也可以理解为行政检察。这是一种最广义的理解。第二种,行政检察是检察机关除刑事检察职能之外监督行政的职能活动。第三种,行政检察是检察机关在刑事检察和诉讼监督职能之外监督行政的职能活动。这是一种是最狭义的理解,是在上述第二种概念的基础上再排除行政诉讼监督。通说为第二种观点,即行政检察包括了检察机关对行政诉讼的监督和对违法但不构成犯罪的行政行为的监督。

关于行政诉讼的检察监督,2014年修改《行政诉讼法》时,明确规定“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,行政诉讼法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”,这一规定事实上拓展了对行政诉讼监督的范围。

关于对行政行为的检察监督,由于实践没有充分开展,理论界没有给予过多关注。2014年10月党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”“行政违法行为检察监督”和“行政强制措施司法监督”等三项行政检察监督的改革举措,行政检察监督的范围自此得到进一步扩大。20187月,张军检察长在深圳举办的大检察官研讨班上提出,设立专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构或办案组。这就将行政检察与公益诉讼区分开来,意味着在具体的检察职能分工上,行政检察也要与行政公益诉讼检察相区分。围绕着行政行为检察监督范围,在实践中主要有两个问题:一是这两项监督职能范围的具体区分;二是到底哪些行政行为应纳入监督范围。由于没有相关的法律规定,还有待实践探索和理论研究的深化。

(四)民行检察监督方式

民行检察监督方式跟民行检察监督范围的争论紧密相连,不同时期也呈现不同争议焦点。在民行检察工作试点之初,理论界还就检察机关能否参与诉讼和提起诉讼进行过热烈讨论。在2012年《民事诉讼法》修改前,抗诉是唯一法定监督方式,检察机关在实践中探索出了检察意见、检察建议、纠正违法通知书、督促起诉、支持起诉等监督方式,其中有些在规范性文件中被采纳,有些被立法吸收。以下就各监督方式有关争议问题分述之。

1.抗诉。曾有观点认为应该取消检察机关对民事、行政案件的抗诉权,但多数观点认为,应坚持并完善我国抗诉制度。具体说来,主要涉及到以下几个问题:一是向哪一级法院提出抗诉。有三种不同意见,第一种意见认为应当向作出生效裁判的原审法院提出,主要理由是“谁错抗谁”及“民事抗诉原则上应由原终审法院再审”。第二种意见认为,应当向作出生效裁判的上级法院提出,实行同级抗原则,主要理由是职权对等原则及有利于发挥上级法院对下级院的审判监督职能。第三种意见为既可以向原审法院提出,也可以向上级法院提出。2007年《民事诉讼法》修改,采纳的是第二种观点。二是哪一级检察院享有抗诉权的问题,有学者主张采取同级抗原则,但民事诉讼法规定只有作出生效裁判法院的上级检察机关才有权提出抗诉。三是抗诉案件再审审级问题。2007年前的《民事诉讼法》对此未作出明确规定,很多案件抗诉后又交由原审法院再审,检察机关认为这一做法弊端甚多,因此主张应由受理抗诉的同级人民法院再审。2007年和2012年对《民事诉讼法》的修订中均明确规定涉及到事实及证据认定认定相关问题的,可交由下级法院再审,除此之外的案件,应由受理抗诉的法院再审。

2.参与诉讼。关于检察机关能否参与诉讼的讨论,主要集中在民行检察工作试点后前十年左右。存在肯定说和否定说两种观点。相关主要理由与民行检察监督的存废之争一致。关于参与诉讼的案件范围,有观点认为不应受案件性质限制。多数观点认为,人民检察院参与民事诉讼并不是参加所有案件的诉讼,而应以涉及国家利益、社会公共利益的重大案件为限。还有观点提出,对涉及一方当事人诉讼地位较弱、当事人的行为能力、当事人的主体资格等案件,检察机关参与诉讼是其重要职责。还有观点认为,具有重大影响的行政案件及具有涉外因素的行政案件也应有检察机关参与诉讼。此外,对于审判机关或一方当事人要求检察机关参加的,检察机关也应参加。

3.检察建议。检察建议由检察机关在实践中首先创设。此前关于检察建议争议的主要问题是其适用范围问题,多数观点认为不能通过上诉和再审程序纠错的裁定可适用检察建议进行监督。也有观点主张,检察建议可适用于部分裁判结果案件的监督,如判决确有错误,但标的小,影响不大不需要抗诉的民事申诉案件或确有错误的调解书;陈桂明教授认为,“逢案必抗既不经济,也过于机械。有的可以建议再审,有的可以建议改判,有的可以建议暂缓执行。”还有观点主张对于认为审判工作有哪些需要改进的地方,可用检察建议的方式提出。2011年“两高”会签的文件规定了对审判活动违法及执行活动违法的可以检察建议方式进行监督,对可以抗诉的裁判,地方检察机关也可以向法院提出再审检察建议。2012年修改后的《民事诉讼法》明确了检察建议的适用。另外,检察建议是公益诉讼诉前程序的监督方式,同时也是各地开展行政违法监督的重要方式。

4.检察意见。检察意见也曾是检察实践中运用过的监督方式之一。关于到底是使用检察建议还是检察意见,理论界和实务界都存在不同观点。高检院检察委员会将检察意见和检察建议两种监督方式作了明确的分工,前者专司对案件的监督,后者对一般诉讼行为和其他违法行为的监督,包括法院和诉讼参与人。但学界观点多认为检察建议更为合适。

5.纠正违法通知。纠正违法通知是借鉴刑事诉讼创设的民政检察监督方式,高检院在《民事行政检察文书样本》(试行)中规定了这种监督方式的书面文本,其监督范围主要为:人民法院在审判活动中有较严重的违法现象;对行政诉讼中的当事人或者有关单位有违法行为需要纠正的。反对观点则认为,纠正违法通知书有先定后审之嫌,检察机关并没有介入一、二审程序,是否存在程序违法,违法程度是否影响了当事人的诉讼权利,是否可能造成实体不公,这些需要人民法院核实后才能判断。2012年民事诉讼法修改中并未规定这一监督方式。

6.支持起诉。2000年,高检院在《关于强化检察职能,保护国有资产的通知》(讨论件)中提出检察机关要依法支持起诉,制定了比较详细的操作规则。各地检察院积极开展了支持起诉的探索与试点。对于检察机关能否支持起诉,理论界一直存在着争议。否定说主要理由是,在法律、法理依据层面,程序规则缺失,在立法结构上存在瑕疵,必然导致当事人诉讼地位失衡的局面。肯定说则认为:《民事诉讼法》第15条规定的“机关”,应当包括检察机关,检察机关支持起诉对于维护社会公益和公民诉讼权利、法律实质公正具有积极意义。关于支持起诉的案件范围,有观点认为,检察机关对于所有符合民事诉讼法有关规定的案件,均有支持起诉的权力。也有人认为,检察机关支持起诉的范围应确定为与社会公益与国家法益有关的公民权利侵害案件,如重婚案件。相反观点则认为检察机关支持对象应为个人民事权益受到损害的弱势群体,如领取低保的人员,城市务工人员等。还有观点认为,支持起诉的范围应限定在国家和社会公共利益受损害的案件。

7.提起诉讼。关于检察机关能否提起民事行政诉讼及其具体争议问题,后文将详细阐述。

(五)检察机关提起公益诉讼

1.能否提起。检察机关能否提起诉讼一直是理论界争议的热点问题。相关观点大多与民行检察监督存废之争一致。2017627日,全国人大常委会修改民事、行政两部诉讼法,正式确立检察机关提起公益诉讼制度。

2.检察机关在公益诉讼中的法律地位,主要有以下几种观点:

(1)法律监督者。王桂五先生认为按照国家干预理论,检察机关提起民事诉讼是基于法律监督权力而产生的诉讼权利,实质是实施法律监督的一种手段。因此检察机关在民事诉讼中可称为国家监诉人。反对者则认为这一观点混淆了民事监督权与民事起诉权的区别。法律监督机关的身份只是其享有诉讼权能的前提,它并不是以法律监督机关的身份提起诉讼。

(2)原告。认为应将检察机关定位于公益诉讼中的原告,检察机关享有与一般诉讼原告人相似的权利义务。反对观点认为,该观点忽略了行政公益诉讼与普通行政诉讼的本质区别,即检察机关并不享有诉的利益,与被诉结果也不存在利害关系。

(3)双重身份。认为在检察机关提起的民事诉讼中,检察机关具有原告和法律监督者双重的法律地位。反对观点则认为,这种双重身份的定位,不仅导致职能和诉讼地位的冲突,而且也影响公正的裁判。

(4)公益代表人。反对观点则认为:公益代表人没有体现出检察机关实行法律监督的职能和特性。有观点认为,从十八届四中全会决定和说明看,授权检察机关提起行政公益诉讼,主要是基于我国家法律监督机关的宪法定位而作出,尤其是诉前程序的设置,凸显了公益诉讼的纠错目的,起诉资格可以理解为实现监督目的而设置的保障手段,似乎并没有明确赋予检察机关公益代表人的角色定位。

(5)国家公诉人。认为检察机关提起公益诉讼身份和地位相当于刑事诉讼中的公诉人。反对观点认为,该说混淆了刑事诉讼与民事诉讼的区别,违背通行的民事诉讼法理,可能破坏诉讼当事人的权利平衡。

(6)公益诉讼人。认为检察机关在公益诉讼中的身份来自于法律认可的诉讼担当,不是诉讼中普通一方,而是代表国家政权履行相应职责。按照此种观点,检察机关只是程序意义上的当事人,而非传统诉讼法意义上的利害关系人。

从司法实践看,检察机关在公益诉讼中的法律地位问题一直是法检双方争议的焦点。试点期间高检院印发的规范性文件都确定检察机关为公益诉讼人。“两高”于201832日联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“两高解释”),明确规定检察机关在公益诉讼中的身份为“公益诉讼起诉人”。

3.检察机关提起民事公益诉讼

(1)案件范围。学者们论及检察机关提起民事公益诉讼有以下几类:一是侵害国家经济利益案件,如侵害国有资产,侵害自然资源、损害公共设施和文物古迹等案件;二是公害案件,如环境污染、破坏生态平衡、消费者权益保护、食品药品安全等;三是破坏社会主义市场经济秩序的案件,如反垄断、反倾销、反不正当竞争案件等。四是确认婚姻无效、扶养、赡养关系等亲属法领域,宣告失踪或死亡、无民事行为能力或限制行为能力等涉及自然人身份事件、法人身份事件、确认民事行为无效的案件。

(2)管辖问题。争议相对集中的是级别管辖问题。有学者主张应根据不同案件类型来区别级别管辖。试点期间和“两高解释”均明确第一审民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖。

(3)检察机关的诉讼权利和义务。这一问题跟检察机关在民事公益诉讼中法律地位密切相关。认为检察机关是原告或一般诉讼当事人的观点认为,检察机关提起民事诉讼时不应当享有区别于其他当事人的特殊权力。持公诉人说的学者认为,检察机关在民事公益诉讼中享有一些特殊的权力,如调查取证权、对妨碍调查的人采取强制措施、可采取财产保全和先予执行措施,对方当事人不能提起反诉、不负担诉讼费用,对当事人和法院的审判活动是否合法进行监督等。实践中关于这一问题的争论从试点以来一直较为激烈,至今没有完全解决。

(4)具体程序。一是诉前程序。多数观点认为,检察机关提起公益诉讼前应履行诉前程序。《试点方案》和《高检实施办法》规定也确认这一点。“两高解释”将诉前程序的方式统一为采取公告。二是二审程序的启动方式问题。这一问题也是法检双方及理论界争议的焦点。有观点认为,由于检察机关履行的是法律监督职能,应当适用抗诉。也有学者认为,民事公益诉讼中检察机关就是当事人,应是上诉而非抗诉;也有学者主张兼采上诉、抗诉的方式,但优先使用上诉,保留抗诉权力。《高检实施办法》规定为抗诉,“两高解释”明确检察机关以上诉方式启动二审程序。三是参加二审的问题。有的主张由原来检察机关派员出庭;有的主张应由上级检察机关派员出庭;也有学者主张由哪级检察机关出庭是与启动二审方式相关联的,上诉,则由原派员出庭;抗诉,则由上级检察机关出庭;还有学者认为上诉时上级检察机关也可派员支持。“两高解释”规定提起公益诉讼的人民检察院和上一级人民检察院均可以派员出庭。

4.检察机关提起行政公益诉讼

(1)案件范围。这是检察公益诉讼的核心问题,也一直是争议的热点问题。多数观点认为案件范围的设定要根据我国政治经济发展水平,贯彻有利于司法资源的合理配置、有利于监督行政权同时保障行政权的有效行使、有效保护公共利益又要防止滥诉等原则要求,综合考虑与其他制度的价值、功能和结构的融洽与和谐,以及司法的承受能力、社会各个层面的接受程度等诸多因素。学者们有的主张根据行政行为性质来确定检察公益诉讼案件范围,如有学者认为应将抽象行政行为、授益性行政行为、行政不作为等纳入行政公益诉讼案件范围;有的认为还应将公益性行政行为及损害国家利益及社会公共利益的积极行政行为纳入行政公益诉讼受案范围。有的认为公益诉讼范围应当包括:需要代表国家提起的行政诉讼案件;引起社会严重公害的案件;行政决定有利于直接的行政相对人,侵害国家和社会公共利益,相对人不起诉的案件;有利于保护弱势群体、维护社会正义的行政诉讼案件。也有学者主张将危害市场经济秩序案件、违反城市规划法的案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等纳入。

(2)举证责任。争议的焦点在于公益诉讼是否适合行政诉讼法规定的举证责任,因为检察机关的调查能力相较于公民、法人或者其他组织具有明显优势。从“两高解释”看,一定程度上赋予了检察机关对行政行为违法或不作为导致公共利益受损的证明责任。

(3)诉前程序。多数主张建立行政公益诉讼诉前程序,认为诉前程序体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑,有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性,节约司法资源,可以防止滥诉。有学者认为,诉前程序具有行政公益诉讼程序环节和独立程序双重属性;零诉讼,是行政公益诉讼诉前程序制度设计的理想目标,应当正确认识诉前程序与诉讼的辩证关系,优化并彰显诉前程序价值功能。也有观点认为,诉前检察建议发出后,以不作为为理由提起行政公益诉讼,并进行后续的问责,是一种柔性问责,需要慎重。


三、民事行政检察30年的评估与展望


(一)民行检察30年评估

30而立。从1988年到2018年,民事行政检察从试点探索到有序推进,从无到有,从小到大,攻坚克难,开拓创新,稳步发展,走出了一条具有中国特色的民事行政检察监督之路。总结和回顾30年民事行政检察历史,有以下突出的特点:

一是坚持以办案为中心,以办案实效彰显了制度价值。30年来,全国检察机关共受理、办结各类民事行政检察案件170余万件,其中,检察公益诉讼工作从试点到全面实施3年已办理公益诉讼案件7万多件。坚持以人民为中心,注重围绕党和国家发展大局,发挥民行检察的职能作用,通过办理民事、行政申诉案件,开展生效裁判监督、审判人员违法行为监督、执行监督和虚假诉讼监督等,纠正了大量确有错误的判决裁定和民事行政诉讼中的违法行为,有力地促进了司法公正,维护了社会公平正义;通过办理公益诉讼案件,使一些生态环境、食品药品、国有财产等领域侵害公益的行为得到遏制,有效地维护了公共利益,促进了法治政府的建设。

二是不断深化对民行检察制度规律的认识,准确把握制度定位,促进制度健康发展。从抗诉标准要求的完善,到工作思路的调整,再到民行检察制度价值目的的把握,检察机关对民行检察制度规律的认识不断深入,制度定位越来越清晰、准确,不仅依法办理民事行政诉讼监督案件,维护司法公正,而且注重在办案过程中做好息诉息访工作,自觉地维护司法权威,促进社会和谐稳定。

三是勇于探索,开拓创新,不断丰富和完善民事行政检察的制度机制。民事行政检察是中国特色检察制度的重要组成部分,也可以说是检察制度中最具有中国特色的组成部分。正是因为具有鲜明的中国特色,并没有太多现成的模式可以借鉴,30年来,民行检察的每一步前行,都具有开疆拓土的探索意义,因而都充满艰辛曲折。从单纯的抗诉,到多元化的诉讼监督格局,再到检察公益诉讼,民行检察的领域不断拓展,机制手段不断更新和丰富;从无法可依,到写入总则,再到条文不断增加,内容越来越丰富,初步构建起具有中国特色的民事行政检察制度模式,完善了民事诉讼和行政诉讼制度体系,丰富和拓展了检察机关法律监督职能体系,为世界贡献了中国智慧和中国方案。

四是注重理论研究和人才培养,为民事行政检察的发展夯实基础。民行检察的30年是在探索中发展的30年。民行检察干警们始终坚持边学边干,始终注重加强理论研究,加强对新法律的学习培训,强化对新情况新问题的探索研究,为民事行政检察的健康发展储备了大量的人才,为办案工作的发展、为制度机制的推进、为法律的修订完善,提供了坚实的理论支撑。

民行检察30年是不断发展壮大的30年,与30年前相比已经发生了天翻地覆的变化。但从另一个角度看,民行检察需要解决的问题还很多,30年发展过程中出现的困难、问题并没有完全解决,诸如民行办案的总体规模还不够大,具有典型性和影响力的民行案件还不够多,社会知晓度和认同度还不够高,制度和理论体系还不够健全和完善,社会共识还不够充分,队伍规模不够大、素质不够高等等,仍然以不同的程度、不同的方式存在。民行检察薄弱的状况,并没有从根本上解决。

(二)新时代民行检察展望

2018年来,高检院新一届党组以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深刻地阐述了新时代社会主要矛盾变化对检察工作提出的新要求,提出了新时代检察工作创新发展的新思路。张军检察长深刻地阐述了关于民行检察的一系列新理念,包括全面平衡充分发展的理念、双赢多赢共赢的理念、精准监督的理念、智慧借助的理念和统筹发展的理念,将民行检察工作提高到一个前所未有的高度,揭示了民行检察工作在未来检察事业大格局的重要地位,强调要做强民事检察工作,做实行政检察工作,做好公益诉讼检察工作,切实解决发展不平衡的问题,补强民行检察工作长期薄弱的短板,形成刑事、民事、行政、公益诉讼检察工作全面平衡充分发展的新格局。新理念迅速深入人心,成为指导民行办案、推进民行检察工作创新发展的先导。在新理念的指引下,一大批事关民行检察长远和全局、重塑民行检察新格局的重大举措纷纷出台,预示着民行检察进入了跨越式发展的新阶段。民事行政诉讼监督案件专家委员会成立,并进行了案件论证。张军检察长向全国人大常委会专题汇报民事诉讼和执行活动法律监督工作。高检院决定停止执行《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第三十二条。向最高法院发送了关于民事公告送达的检察建议。20187月,中央深改委批准高检院设立公益诉讼检察厅。高检院党组决定分设民事、行政、公益诉讼检察部门。召开长江经济带检察工作座谈会,下发《关于充分发挥检察职能作用助力打好污染防治攻坚战的通知》,对重点案件线索予以挂牌督办。部署开展“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动。英烈名誉保护纳入民事公益诉讼范围。公益诉讼办案规模大幅上升,20181月至10月办案总数超过6万件,办案质量和效果显著提升,获得了党委政府和社会各界的支持。20多个省委书记批示,20多个省委省政府发文支持公益诉讼工作。高检院召开“加强协作配合依法打好污染防治攻坚战座谈会”,研究讨论了《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》《关于进一步规范和完善生态环境损害司法鉴定的意见》等文件,与生态环境部签署了双向挂职交流协作意见,国家发改委等9个部门有关负责同志参加会议。

展望新时代民行检察,有几个发展趋势可以预判和把握:

一是更清晰的目标导向和更主动的现实回应。高检院的明确要求和强力推进将引导民行检察工作坚持双赢多赢共赢理念新理念,主动适应社会主要矛盾的变化,找准围绕中心、服务大局的切入点和着力点,把握人民群众对美好生活需要的司法内涵,提供更好的司法服务和检察产品,更好地回应人民群众的现实关切。

二是队伍壮大,办案规模、质效和社会影响力大幅提升。随着民行部门的普遍分设,民行机构、人员、检察官员额的数量和占比,都将有较大幅度的攀升,人员的综合素质和队伍结构也将明显优化,办案能力将显著加强,从而带动办案规模、办案质量、办案效果大幅提升,社会认同度也将随之提高,从而形成一种促进民行检察工作健康发展的良性循环。

三是制度机制丰富发展,初步形成民事行政检察全面均衡发展的新格局。民行检察要更好地坚持以人民为中心的发展思想,把民行检察打造成民生检察的品牌,重点聚焦环境、教育、就业、医疗、居住、公共安全等,重点保护妇女儿童、老年人、残疾人等特殊群体合法权益,突出办理涉及人民群众最关心最直接最现实的利益的案件。进一步丰富和拓展民行检察职能领域,适应最高法院设立巡回法庭、知识产权法院、互联网法院等改革,确保监督全覆盖。民事检察要更加注重发现、办理典型案件,加强类案监督,发挥司法和社会价值引导和塑造的作用。行政检察要着力在扩大行政诉讼监督办案规模,提升办案质量,创造行政检察的品牌,更好地服务于法治政府建设。公益诉讼检察要加大办案力度,推进制度建设,努力构建中国特色的检察公益诉讼制度体系。总之,民行检察要坚持以办案为中心,以办案实效赢得社会的更大认同和制度的不断发展完善。

回首30年,民行检察成绩斐然。审视当下,在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期,民行检察正处于一个大变革、大发展的新的历史节点。展望未来,民行检察在推进新时代检察工作创新发展新格局中责任重大,前景光明。可以预见,民行检察工作必将在新时代获得更大的发展,创造新的辉煌。



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国家检察官学院学报

学报编辑部

载《国家检察官学院学报》2018年第6期,有删节,引用请参照原文。作者系胡卫列,最高人民检察院民事行政检察厅厅长;兰楠、刘小艳,最高人民检察院民事行政检察厅检察官。





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